ייעוץ תנועה וחנייה בתהליכי תכנון תב"ע
על חשיבות ייעוץ תנועה וחנייה מקצועי בתכנון תב"ע. המאמר מנתח את המסגרת החוקית, תפקיד היועץ, דרישות תכנון, שיטות עבודה ואתגרים בתחום. קראו עוד על תכנון עירוני בר קיימא, תקנות חנייה ופתרונות תחבורה
יהונתן אליאב
10/5/20231 min read
תכנון תנועה וחנייה מהווה מרכיב קריטי בעיצוב איכות החיים העירונית ובהשגת פיתוח בר קיימא בערים ויישובים בישראל.
מדיניות התכנון העכשווית מכירה בחשיבות העליונה של מתן עדיפות לתחבורה ציבורית במטרה להפחית את גודש התנועה בדרכים העירוניות ולאפשר לנוסעים להגיע ליעדיהם במרכזי הערים באמצעות אמצעי תחבורה יעילים וברי קיימא. עיקרון זה משקף מגמה רחבה יותר שמטרתה לצמצם את השימוש ברכב הפרטי ולעודד שימוש בתחבורה ציבורית, תוך שיפור רמת השירות והנגישות של התחבורה הציבורית ויצירת תנאים נוחים, בטוחים ונגישים להולכי רגל ושימוש באופניים.
הצורך בתכנון תנועה וחנייה מקצועי ומעמיק מתחדד לנוכח העלייה המתמשכת בעומס התנועה בכבישי ישראל. מחקרים מצביעים על כך שהעומס התנועתי הולך ומחריף משנה לשנה, בין היתר כתוצאה מהגידול באוכלוסייה ועלייה ברמת החיים, המאפשרות ליותר ויותר אנשים להחזיק ברכב פרטי. מצב זה יוצר אתגר משמעותי לתשתיות התחבורה הקיימות ומדגיש את הצורך הדחוף בפתרונות תכנון יעילים.
מאמר זה נועד לספק סקירה מקצועית ומקיפה של תפקידו החיוני של ייעוץ תנועה וחנייה בהקשר של תוכניות בנייה עירוניות (תב"ע). המאמר מתבסס על ניתוח מעמיק של החקיקה הישראלית הרלוונטית, הנחיות רשמיות של משרד התחבורה והבטיחות בדרכים ומינהל התכנון שבמשרד הפנים וכן תובנות מתוך ספרות מקצועית ופסיקה בנושא. קהל היעד של מאמר זה כולל אנשי מקצוע העוסקים בתחומי התכנון העירוני והפיתוח הנדל"ני בישראל, כגון אדריכלים, מתכנני ערים, מהנדסי תחבורה, יזמים, עורכי דין המתמחים בדיני תכנון ובנייה, וכן גורמים רשמיים במוסדות התכנון השונים.
המסגרת החוקית והרגולטורית לתכנון תנועה וחנייה בישראל בהקשר של תב"ע
המסגרת החוקית והרגולטורית לתכנון תנועה וחנייה בהקשר של תוכניות בנייה עירוניות (תב"ע) נשענת על מספר חוקים, תקנות והנחיות מרכזיים.
בראש ובראשונה ניצב חוק התכנון והבנייה, התשכ"ה-1965, המהווה את הבסיס המשפטי הכולל לכל פעולות התכנון והבנייה במדינת ישראל. חוק זה מסדיר את פעולותיהם של מוסדות התכנון השונים, החל מהרמה הארצית ועד לרמה המקומית, ואת תהליכי הכנתן ואישורן של תוכניות מתאר ותוכניות מפורטות (תב"עות). החוק גם מתייחס באופן ישיר לנושאים כגון סלילת דרכים ונגישות לאנשים עם מוגבלויות. כיוון שכל תב"ע חייבת להתאים להוראות חוק זה ולתקנות שהותקנו מכוחו, חוק התכנון והבנייה מהווה את המסגרת העל שעל פיה פועלים יועצי התנועה והחנייה בתהליך התכנון.
הכלי הרגולטורי המרכזי המסדיר את נושא החנייה באופן ספציפי הוא תקנות התכנון והבנייה (התקנת מקומות חניה), התשמ"ג-1983 (ותיקוניה). תקנות אלה קובעות את המספר המינימלי (ולעיתים המקסימלי) של מקומות חניה שנדרשים עבור סוגי שימושי קרקע שונים במסגרת תוכנית בנייה. תיקון משמעותי לתקנות אלה בשנת 2016 הביא להפחתה בדרישות החנייה באזורים המשרתים על ידי מערכות תחבורה להסעת המונים, במטרה לעודד שימוש בתחבורה ציבורית.
התקנות מחלקות את היישובים לשלושה אזורים – א', ב' ו-ג' – בהתאם למרחקם מציר תחבורה להסעת המונים, וקובעות דרישות חנייה שונות לכל אזור ולכל שימוש קרקע. יחד עם זאת, חשוב לציין כי סעיף 27 לתקנות אלה מאפשר לרשויות מקומיות לקבוע תקני חנייה שונים מהתקן הארצי. בתקנות ישנה טבלה מציגה דוגמאות לתקני חניה עיקריים על פי התקנות.
בנוסף לתקנות החנייה, תקנות התכנון והבנייה (חישוב שטחים ואחוזי בנייה בתכניות ובהיתרים), התשנ"ב-1992 (ותיקוניה) גם משפיעות באופן עקיף על תכנון התנועה והחנייה. תקנות אלה מגדירות את האופן שבו מחושבים שטחי הבנייה ואחוזי הבנייה המותרים בפרויקט. גודל הפרויקט והצפיפות שלו משפיעים ישירות על הביקוש לחנייה ועל היקפי התנועה הצפויים. תיקון משנת 2023 לתקנות אלה מאפשר למוסדות התכנון לבחור בין שיטה של חישוב שטחים עם הפרדה בין שטחים עיקריים לשירות, לבין שיטה של חישוב שטח כולל. הבנת תקנות אלה חיונית ליועצי תנועה וחנייה כדי להעריך את היקף הפיתוח המוצע ולתכנן את פתרונות התחבורה המתאימים.
בעבר, החוק המרכזי היה פקודת הדרכים ומסילות הברזל (הגנה ופיתוח), 1943 אשר שימש כבסיס לתכנון ולפיתוח תשתיות תחבורה, כולל דרכים ומסילות ברזל. אף על פי שפקודה זו בוטלה ברובה והוחלפה בחקיקה מודרנית יותר, היא עדיין עשויה להיות רלוונטית בהקשרים היסטוריים או עבור פרויקטים ותיקים.
גורם חשוב נוסף במסגרת הרגולטורית הוא הנחיות ומדיניות משרד התחבורה והבטיחות בדרכים ומינהל התכנון שבמשרד הפנים. משרד התחבורה מפרסם הנחיות מקצועיות לתכנון חנייה, המדגישות את המעבר ממדיניות של תקני חנייה מינימליים המבוססים על ביקוש, לתקני חנייה בסיסיים וזאת במטרה לצמצם את גודש התנועה ולעודד שימוש בתחבורה ציבורית. משרד הפנים, מצדו, קובע את הנהלים וההנחיות להכנת תוכניות בנייה עירוניות (תב"ע), ובכלל זה את נוהל מבנה אחיד לתכניות (מבא"ת), שמטרתו ליצור אחידות בהגשת תוכניות המתאר. הנחיות אלה כוללות גם התייחסות להיבטים של תנועה ותחבורה.
לבסוף, יש להתייחס לחוקי העזר העירוניים שנותנים תוקף למסמכי מדיניות התקנת מקומות חנייה ברשויות המקומיות, אשר מהווים רמה נוספת של רגולציה בתחום התנועה והחנייה. רשויות מקומיות רבות בישראל מחוקקות חוקי עזר המסדירים נושאים ספציפיים בתחום זה, כגון איסור לחנייה טורית, קביעה מינימלית של מקומות חנייה בהתאם לגודל מ"ר של כל דירה, הקלות בפרוייקטים של שיפוץ, קביעת רמות שירות חנייה, כופר חניה ותנאים נוספים הנוגעים לחנייה בתחומן המוניציפלי. יועצי תנועה וחנייה חייבים להכיר את חוקי העזר הרלוונטיים לכל פרויקט ולפעול בהתאם להם.
תפקידו של יועץ התנועה והחנייה בתהליך תכנון תב"ע
תפקידו של יועץ התנועה והחנייה בתהליך הכנת תוכנית בנייה עירונית (תב"ע) הוא רב-גוני ומתחיל בשלבים המוקדמים של התכנון. בשלב בדיקת ההיתכנות התחבורתית המוקדמת, היועץ נדרש לבחון את היתכנות הפרויקט המוצע מבחינת היבטי התנועה והתחבורה. זה כולל ניתוח נגישות האתר, הערכת צורכי החנייה, ובחינת החיבור למערכות תחבורה ציבורית קיימות ומתוכננות. ייתכן שהיועץ ימליץ על עריכת מחקר מקיף יותר של השפעות התחבורה (Transportation Impact Assessment - TIA).
בשלב הבא, היועץ אחראי על תכנון הסדרי התנועה והחנייה המפורטים עבור הפרויקט. זה כולל תכנון מפורט של מקומות החנייה (עיליים ו/או תת-קרקעיים), דרכי הגישה הפנימיות והחיצוניות, שבילי הליכה, שבילי אופניים, סימון ותמרור, והשתלבות התנועה באתר עם רשת הכבישים הסובבת. היועץ עשוי להיות מעורב בשינוי תוכניות תנועה קיימות או ביצירת תוכניות חדשות לחלוטין.
מרכיב מרכזי בתפקידו של היועץ הוא הכנת נספחי תנועה וחנייה מפורטים, אשר מהווים חלק בלתי נפרד ממסמכי התוכנית המוגשים לוועדות התכנון לצורך קבלת אישור. נספחים אלה כוללים ניתוחים תחבורתיים, תחזיות עומסים, תוכניות מפורטות של הסדרי התנועה והחנייה המוצעים, וכן הסברים ונימוקים לבחירות התכנוניות.
במהלך תהליך התכנון והאישור, יועץ התנועה והחנייה עשוי לייצג את היזם ואת התוכנית בפני ועדות התכנון המקומיות והמחוזיות. תפקידו כולל הצגת התוכניות, הסברת ההחלטות התכנוניות, ומענה לשאלות ולדרישות של חברי הוועדות. לעיתים קרובות, חוות דעתו המקצועית של היועץ בנושאי תנועה וחנייה היא בעלת משקל רב בהחלטות הוועדות.
בנוסף לתפקידים אלה, יועץ התנועה והחנייה מספק חוות דעת מקצועית בנושאי תנועה ותחבורה שונים לאורך כל התהליך. חוות דעת זו יכולה להתייחס להשפעות תחבורתיות של שינויי ייעוד קרקע, הערכת עומסי תנועה צפויים, או מתן המלצות לשיפור הבטיחות והיעילות התחבורתית.
תפקידו של יועץ התנועה והחנייה אינו מסתיים עם אישור התוכנית. לעיתים קרובות, בתב"ע שנחתמה זמן רב לפני קבלת היתר בנייה, הוועדות לתכנון ובניה יידרשו נספח תנועה וחנייה עדכני בהתאם לתקנות חדשות או מדיניות חנייה חדשה ושיקולים נוספים של מהנדס הוועדה. גם בסיום הבנייה, נדרשת חתימתו של היועץ לצורך קבלת טופס 4 (אישור אכלוס). זה מבטיח כי התשתיות התחבורתיות והסדרי החנייה שנבנו בפועל תואמים את התוכניות שאושרו ועומדים בתקנים הנדרשים.
דרישות וקריטריונים מרכזיים שיועץ תנועה וחנייה צריך להתייחס אליהם בהכנת נספח תנועה וחנייה לתב"ע
בעת התכנון לתב"ע, היועץ נדרש להתייחס למספר דרישות וקריטריונים מרכזיים. בראש ובראשונה, עליו להבטיח עמידה מלאה בתקנות התכנון והבנייה (התקנת מקומות חניה) על תיקוניהן, וכן בתקני חנייה מקומיים הנהוגים ברשות המקומית הרלוונטית. הבנה מעמיקה של התקנים הלאומיים והמקומיים, לרבות ההבדלים ביניהם, היא חיונית לתכנון חנייה מתאים.
קריטריון מרכזי נוסף הוא ביצוע ניתוח השפעות תחבורתיות (Traffic Impact Assessment - TIA). ניתוח זה נועד להעריך את ההשפעה הצפויה של הפרויקט החדש על רשת התחבורה הקיימת, כולל עומסי תנועה, זרימת התנועה, בטיחות בדרכים, ושימוש בתחבורה ציבורית. הניתוח כולל איסוף נתונים על מצב התנועה הקיים, תחזיות תנועה עתידיות, והמלצות לצעדים שיש לנקוט כדי למזער השפעות שליליות. (לרוב, יועצי התנועה המתמחים בתכנון תנועה וחנייה לא מבצעים תסקירי בטיחות לתנועה ונעזרים ביועץ מנוסה וותיק המוסמך ע"י נת"י לביצוע סקרים אלו. באנגלית: Safety audit)
יועץ התנועה נדרש גם להתייחס לנושאי נגישות ובטיחות להולכי רגל, רוכבי אופניים ותחבורה ציבורית. התכנון צריך להבטיח סביבה בטוחה ונוחה לכל משתמשי הדרך, תוך מתן דגש על קידום אמצעי תחבורה ברי-קיימא בהתאם למדיניות התכנון העדכנית (לרוב היועץ ייעזר ביועצי בטיחות ונגישות, אדריכלי נוף ובעלי מקצועות נוספים כדי לוודא עמידה בכל דרישות החוק).
תכנון דרכי הגישה לפרויקט והתמודדות עם עומסים בכבישים הסמוכים הם קריטריונים חשובים נוספים. היועץ צריך לתכנן את הכניסות והיציאות מהאתר באופן שיאפשר זרימת תנועה בטוחה ויעילה ולא יגרום להפרעות מיותרות לתנועה הקיימת ברחובות הסמוכים.
בנוסף, יש להתייחס למאפיינים הייחודיים של האתר והסביבה. כל פרויקט ממוקם בהקשר ספציפי, ועל היועץ להתאים את תוכניות התנועה והחנייה למאפיינים הפיזיים של האתר, לשימושי הקרקע הסובבים, ולדפוסי התנועה המקומיים.